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2008年10月11日     |
財政危機は何故起こったのか？ 国内internet.com発の記事
9月から、関西経済同友会が主催している「サイバー適塾」という勉強会の副担当講師という些か分不相応な仕事をしています。在阪主要企業から幹部候補生が集まり「行政改革と経済再生」をテーマに侃侃諤諤の議論を展開するという内容なのですが、主担当講師である小西関西学院大学教授のご提案で、手始めに「（自治体の）財政危機は何故起こったのか」を考えることになりました。
長引く不況や少子高齢化などの社会経済環境、交付税を始めとする国の制度の問題、行政評価や公会計制度の不備、果ては職員の意識や資質への疑問など、やはり最初は「予想された」指摘が多かったのですが、次第に、「より本質的な議論」が展開されるようになってきています。 議論はまだ継続中なのですが、本コラムを借りて私なりの整理をしてみたいと思います。 まず、財政危機というのは、（当然ながら）歳出（支出）に歳入（収入）が追いつかないということですが、その原因は、�〆估�不足、�∈仆于畭拭△里い困譴�であるはずです（勿論、現実にはその両方が複合しています）。そして、行政当局は、（少なくとも公式には）歳入不足を財政危機の主要因に挙げたがるようです。 でも本当にそうでしょうか？財政危機の主要因は、（これまた当然ながら）歳出過多である、というのが私の見方です（一般的にもそうでしょう）。実際、行政マン自身に聞いてみても、ほぼ全員が「役所の仕事の半分以上は要らない」と言いますし、いわゆる事業評価（後述）の中身を見ても、必要性については相当苦しい説明が展開されているものが数多く見られます。 ただ、（またまた当然ながら）一時的な歳出過多は、民間企業でも家庭でも起こります。問題は、行政の場合は「歳出過多に歯止めがかからない」ということではないでしょうか。 つまり「何故歯止めがかからないのか？」が「財政危機は何故起こったのか」の答えであるといえます。 この議論は、突き詰めていくと、歳出の根拠を作っている（はずの）我々市民の意識、もっと言えば民主主義自体への問題提起にも発展しかねないのですが、そこまで行くと収拾がつかないので、あくまで行政自体にフォーカスしてみましょう。 行政の歳出に歯止めがかからない原因には、先述のように、社会経済環境、国の制度、組織としてのシステム上の問題、職員の意識や資質など、さまざまなことが考えられるのですが、もっとも本質的な問題は、「行動（意思決定）基準がはっきりしない」ということだと思います。 「行動（意思決定）基準」とは、要するに、「税金をかけてやるものとそうでないものの基準」（行政サービスの範囲）のことです。地方自治体の行動（意思決定）基準の大前提となる地方自治法には、「地方公共団体は、住民の福祉の増進を図ることを基本として、地域における行政を自主的かつ総合的に実施する役割を広く担うものとする。」（総則第１条の２）とあり、行政マンは、しばしばこの「住民の福祉の増進」を行動（意思決定）基準に用います。「この事業は住民の福祉の増進に資する（から切れない）」という具合です。 しかし、「住民の福祉の増進」って一体何のことでしょうか？かつてよく使われていたシビル・ミニマム（civil minimum）には、「市民が生活していくのに最低限必要とされる社会保障。施設設備などの基準」（現代用語の基礎知識2001）という割合具体的なイメージがあったのですが、「住民の福祉の増進」となると途端にイメージがぼやけ、いくらでも「膨張」してしまいます。これが、行政の歳出に歯止めがかからない原因だと思うのです。 「行動（意思決定）基準」がはっきりしないことが問題である顕著な例は、いわゆる事業評価制度に見ることができます。事業評価制度は、NPM（New Public Management）を代表する手法として導入が相次いでいますが、わが国では、永らく文字通り「評価」の部分だけが注目され過ぎ、PLANやDOへの適用が遅れていました。最近になって、ようやくPLANやDOへの適用の重要性、特に、事業の採択・非採択の目安としての機能が重視されてきているのですが、その際、「行動（意思決定）基準がはっきりしない」ことが大きな問題（障害）となっているのです。 どういうことかと言えば、現在の事業評価制度の原理は、「（住民の）満足度がどれだけ向上したかを具体的な指標に置き換えて、政策・事業の効果を測る」（総務省）というものですが、全ての事業が「住民福祉の増進」のために立案されている以上、そして、行政の本質がNPO（非営利団体）である以上、いくら効率性が悪く、或いは、住民の満足度が低くても、それだけでは「事業を切る」十分な理由にはなりません。つまり、事業評価制度を本当に事業の採択・非採択の目安として使おうとするなら、大元である「住民福祉の増進」という行動（意思決定）基準との関連性をより詳細に分析する必要があるのですが、それ自体が曖昧ではどうしようもないのです。 私は、何も地方自治法を変えろと言っているわけではありませんし、そもそも「行政サービスの範囲は、学問の確定しうるところではなく、あくまで政治のメカニズムをとおして決定されるべき性質のもの」（西尾勝）だと思っています。しかし、現在のような危機的状況では、少なくとももう少し具体的な基準が絶対に必要ですし、地方自治体レベルであれば、危機的状況だからこそ却って割とシンプルに考えられるのではないでしょうか。実は現在、複数の自治体と歳出過多に歯止めをかけるという視点から事業評価制度の設計をしているのですが、どうやら「必要性/（上位目標への）有効性」をもっと重視すべきではないかという議論になっています。 このような（古典的？）アプローチの事例としては、北海道の「時のアセスメント」がありますが、何故その事業が必要なのか？その事業を行わなければどのような影響がでるのか？その事業は上位目標にどの程度寄与するのか（＝行政はどの程度貢献できるのか）？等を「抽象的な文章表現ではなく具体的なデータや現象で説明する」ことで、ある程度の行動（意思決定）基準が得られそうな展開です。問題は、如何に客観性と合理性を確保するかですが、現在のIT技術やAHP（階層分析法）等の意思決定支援理論を利用することで、相当程度までの説明と優先順位付けができる見通しが出てきました。 尤も、行動（意思決定）基準がある程度はっきりしたからといって、即、バサバサと事業を切ることはできないでしょう。職員の処遇もありますし、場合によっては、行政としては切ったとしても地域としては事業が存続できる仕組みも必要です。ただ、その時代ごとに、そして、その地域ごとに、行政の行動（意思決定）基準をはっきりさせることが、全てのスタート地点になるような気がします。 以上が「（自治体の）財政危機は何故起こったのか」の議論を通して改めて感じた事柄ですが、現在、情報システムとAHPを組み合わせた意思決定支援システムや、再任用制度も考慮し地域で行政アウトソーシング等を受けとめるシステム等について研究開発中ですので、近日中にさらに具体的な内容をご紹介できることと思います。 【参考資料等】 (c) 日本総合研究所
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日本総合研究所 太田 康嗣
